發(fā)展研究：關于自然資源管理一些具體問題的建議

測繪地理信息智庫委員會專家針對國土空間供需平衡、推動企業(yè)大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃中的應用等若干問題進行了深入研究并提出了建議。整理供參考。文章于2020年12月11日發(fā)表于內參《調查研究建議》第140期。

李軍 國家地理空間信息中心副主任

建議：加強我國國土空間供需統(tǒng)籌協(xié)調。

       根據(jù)在參與地方規(guī)劃實地調研過程中掌握的情況，結合2019年7月份各地發(fā)改委提供的關于自然保護區(qū)、重大項目落地、永久基本農田劃定與城市開發(fā)邊界及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調問題的材料，在我國新增建設用地與國土空間供需方面存在如下幾個問題：

       一是用地指標普遍不足。從各相關省、計劃單列市反饋的信息，以及實地調研的廣東（韶關、肇慶）、湖北（襄陽）、貴州（安順、遵義、黔南州）、四川（成都、德陽、綿陽等10個地市）、陜西（榆林）、大運河沿線地市等地情況看，建設用地指標普遍不足，區(qū)縣層面的用地指標更為緊張；另一種情況是建設用地指標的供應時序不符合實際需要的情況比較突出，一些大的工程項目需要的用地指標時間比較集中，而用地指標的供給則是按年度供給的，供給與需求之間的矛盾比較突出。

       二是建設用地占用耕地增減掛鉤操作中的問題。一方面耕地撂荒問題突出，另一方面土地整治增加耕地投入很大。根據(jù)中國科學院及相關單位調查研究結果，山區(qū)縣耕地撂荒比例為14.32%，部分地區(qū)達到30%以上。而國家每年花幾百億資金改造增加耕地（十三五規(guī)劃土地整治補充耕地2000萬畝，按5000元/畝計算，每年約200億元），如果把撂荒的耕地充分利用起來，可以省下大量新增耕地投入費用。土地流轉率2007-2015年從5.2%增加到33.3%，也從另一個側面說明盤活現(xiàn)有耕地比投巨資增加新耕地更有意義。

       三是地方項目用地比較困難。一方面，地方普遍反映地方項目無法占用耕地指標，除國家和省重點項目外，地方項目不得占用基本農田，占補平衡也不可以，導致許多涉及民生、地方發(fā)展的項目無法落地。另一方面，地方項目不能占用耕地問題，生態(tài)紅線僵化管理機制影響民生項目的落實，有的時候修一條很重要的民生路、生產(chǎn)路，由于只有通過基本農田或生態(tài)紅線才能打通，因這些硬性規(guī)定導致項目無法實施，影響當?shù)孛裆Ｕ稀?/span>

       四是各種要素空間結構優(yōu)化不夠。主要的問題包括區(qū)域中心城市之間的交通通道過去普遍較窄，擴展時難以獲得用地指標，特別是綜合交通樞紐建設，用地落地不連續(xù)，影響功能發(fā)揮；一些工程預留空間不足，拓展建設時找不到空間，這種現(xiàn)象在城市地區(qū)比較突出；一些項目占用空間很大，長時間不能形成實際效益，如一些工業(yè)園區(qū)占用大量國土空間，入駐企業(yè)不足，空間利用率不高；各地，特別是城市地區(qū)，多數(shù)愿意開發(fā)利用增量國土空間，對開發(fā)成本高、難度大的存量空間的意愿不足，導致一邊是不斷崛起的新區(qū)、新城，一邊是大量存在老舊小區(qū)和城中村，對城鄉(xiāng)風貌和國土空間功能結構形成負面影響。

       五是空間供給與需求的科學論證不夠。新增建設用地在使用上缺乏整體發(fā)展需要的論證，占用用地指標項目對經(jīng)濟社會整體發(fā)展的影響缺乏總體論證，空間統(tǒng)籌的能力不足，體制機制不健全，空間統(tǒng)籌的原則、方法、手段相對欠缺；另一方面，使用用地指標項目的用地效能評價跟不上，供應出去的國土空間實際效能如何，缺少科學評估論證；第三，用地指標空間分配論證不夠充分，全國主體功能區(qū)規(guī)劃、各地的主體功能區(qū)規(guī)劃、各類空間規(guī)劃對可利用國土空間占比都做過各種形式的界定，但這些指標測算的科學性、指標地方分配的科學性、如何落地到不同的行政區(qū)域上等都需要進一步的科學論證和實踐探索。

       針對以上建設用地供需事前、事中、事后等環(huán)節(jié)存在的問題，按照國土空間供給需要滿足國家重大戰(zhàn)略和重大生產(chǎn)力布局需要、優(yōu)化空間資源配置、為高質量發(fā)展動力系統(tǒng)和保障系統(tǒng)建設提供空間支撐的要求，以建設用地供給為主要方式的國土空間供需統(tǒng)籌需要在以下幾個方面開展工作：

      一是創(chuàng)新國土空間供給與需求理念。一方面實現(xiàn)國土空間治理由數(shù)量指標管控，向空間質量管控、空間功能管控、空間結構組合的轉變，實現(xiàn)國土空間供給的科學化和精細化；另一方面合理控制國土空間的需求，按照發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢、滿足中心城市和城市群在人口與經(jīng)濟承載方面關鍵作用發(fā)揮的需要，有效建立、科學評估與有效管控各地國土空間的需求預期；第三，結合全國主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展需要、國土空間規(guī)劃等工作，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略在區(qū)縣層面的精準落地，科學劃定并落實“三區(qū)三線”，為國土空間供需平衡工作提供支撐。

       二是建立與完善國土空間供需平衡制度。建設項目用地指標優(yōu)先序制度，在現(xiàn)有重點非重點項目基礎上，增加項目對國家、區(qū)域總體作用、民生影響等方面的評價內容；從需要和耕地實際情況，對省級建設用地指標進行總體調控和分解；民生項目占用耕地的靈活處理機制，規(guī)模在一定范圍內的重點民生與生態(tài)項目，允許適度的以耕地占補平衡方式適度占用耕地。

       三是建立和完善國土空間供需統(tǒng)籌機制。建立國土空間的監(jiān)測與管理相對分離機制，以利于搞清楚耕地及占用耕地的真實情況，摸清本底，以利于避免因過去問題而追著當前管理者問題，以利于支持客觀的規(guī)劃管理。建立新增建設用地空間追蹤機制，開展新增建設用地落地（區(qū)域落地、地塊落地）、用地指標使用規(guī)劃空間符合性審查、新增建設用地成效評價等工作，確保國土空間供需統(tǒng)籌、整體提高國土空間利用效率落到實處。

張志華 青島市勘察測繪研究院院

建議：推動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)應用于國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督工作。

       隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術快速發(fā)展，很多城市在國土空間規(guī)劃編制過程中，越來越多地嘗試將城市規(guī)劃、空間分析、區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局、人口、生態(tài)、交通等多個專業(yè)方向的規(guī)律性知識轉化為可量化、可計算的數(shù)學模型，輔助解決國土空間規(guī)劃編制過程中的一些核心問題。然而當前的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)獲取手段很難支撐以上工作的有效開展，亟需引入新的精準、動態(tài)、時空覆蓋全面的信息資源。為此建議：

       圍繞國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督工作要求，拓展數(shù)據(jù)資源體系，豐富數(shù)據(jù)服務內容。在原有的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)體系中，增加互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)資源，逐步擴大數(shù)據(jù)資源門類，讓大數(shù)據(jù)真正的服務城市規(guī)劃、建設和管理運行。鼓勵參與國土空間規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督工作的各相關部門和科研、企事業(yè)單位，主動對接移動運營商的手機信令大數(shù)據(jù)，百度、騰訊位置大數(shù)據(jù)，高德出行、滴滴出行等網(wǎng)約車大數(shù)據(jù)，交警部門交通卡口、ETC等相關的交通流量大數(shù)據(jù)，公共事業(yè)部門的水、電、氣、暖的大數(shù)據(jù)，交通運輸部門的公交、出租車、地鐵運營數(shù)據(jù)等資源。為國土空間規(guī)劃相關工作的開展，提供更強的數(shù)據(jù)保障、更完善的數(shù)據(jù)基底、更精準的數(shù)據(jù)模型，做到科學規(guī)劃、有效實施、全面監(jiān)督。

       鼓勵國土空間規(guī)劃工作引入企業(yè)大數(shù)據(jù)服務資源，更深層次應用大數(shù)據(jù)挖掘分析技術，完善分析指標和模型。圍繞國土空間規(guī)劃工作需求，編制需引入和應用的企業(yè)大數(shù)據(jù)資源服務標準導則,制定相關的隱私處理、保密處理原則，統(tǒng)一企業(yè)大數(shù)據(jù)共享服務平臺的服務接口架構、指導相關部門和單位獲取和使用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及城市水、電、氣、暖、交通等大數(shù)據(jù)資源并實時、定期更新。進一步拓展大數(shù)據(jù)挖掘分析、人工智能等先進技術在國土空間規(guī)劃相關工作中的應用?；谪S富的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)資源，將城市規(guī)劃、空間分析、區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局、人口、生態(tài)、交通等多個專業(yè)方向的規(guī)律性知識轉化為可量化、可計算的數(shù)學模型，并開發(fā)為計算機可運行的、能夠解決規(guī)劃中各個專業(yè)方向實際問題的模型庫，并基于大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)分析指標和模型的循環(huán)迭代優(yōu)化，不斷自我完善。

       進一步發(fā)揮國土空間基礎信息平臺在數(shù)字中國、數(shù)字政府的基礎支撐作用，增強空間大數(shù)據(jù)綜合服務能力。隨著大數(shù)據(jù)技術在國土空間規(guī)劃、交通運輸管理、城市綜合治理、應急指揮調度、公共服務等方面的深入應用，不同部門、不同開發(fā)單位、不同研究機構也均需要人口、交通狀態(tài)、水電氣暖等方面大數(shù)據(jù)的應用支撐，這些數(shù)據(jù)已經(jīng)成為公共數(shù)據(jù)需求。在應用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)做好國土空間規(guī)劃相關工作的同時，依托國土空間基礎信息平臺，提供上述數(shù)據(jù)的接口服務，滿足各領域的需要，一方面省卻基礎軟件、基礎硬件、數(shù)據(jù)處理、安全隱私保密等方面的重復工作和財政投入，還可以避免各數(shù)據(jù)資源不透明、管理效率不高、投資大、數(shù)據(jù)獲取周期長、數(shù)據(jù)處理復雜等問題。基于國土空間基礎信息平臺，提升數(shù)字政府的空間大數(shù)據(jù)綜合服務能力。

（文章來源于自然資源部測繪發(fā)展研究中心）